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Privilegio e Inmunidades
El
13 de octubre de 1949 se había promulgado la ley 13.569 que, entre otras
modificaciones al Código Penal, agravaba las penas por desacato a la dignidad
de los funcionarios públicos. Para entonces, la lucha política en el país ya
asumía sus formas más agresivas. El partido oficialista invoca la necesidad de
consolidar y profundizar las conquistas sociales y obreras, buscaba y obtenía
el predominio en todos los ámbitos, incluido el Congreso Nacional, como
consecuencia de las victorias electorales. Dejaba así, un espacio casi nulo a
la oposición, que aprovechaba los resquicios de los actos partidarios para
criticar duramente al gobierno. En ese contexto y antes de la sanción de la
mencionada ley, el diputado nacional Ricardo Balbín, fogoso orador y presidente
del bloque de diputados radicales, fue sumariado por el delito de desacato a la
persona del presidente de la Nación, General Perón. Como consecuencia de ello,
el 29 de setiembre de 1949, la Cámara de Diputados suspendió al acusado en sus
funciones legislativas, para ponerlo a disposición
del juez interviniente.
En
su nueva situación, Balbín prosiguió activamente con la actividad político
partidaria y, a causa y por el tono de los discursos que pronunciaba, se le
sustanciaron nuevos procesos por desacato, aunque por algún tiempo siguió en
libertad.
Uno
de esos procesos -posterior al pronunciamiento de la Cámara de Diputados que lo
suspendía en sus funciones de legislador- dio origen a este caso, donde el
legislador planteó la nulidad de los procedimientos. En primera y segunda
instancia fue rechazada su alegación.
BALBIN
CSJN,
Fallos, 217:122; LL, 59-165; JA, 1950-A-616
FALLO
DE LA CORTE SUPREMA
Buenos
Aires, junio 26 de 1950. "Considerando: Que habiéndose cuestionado en
autos la aplicación de una cláusula constitucional -art. 63- (actual art. 70),
y el pronunciamiento recaído fue contrario a la inteligencia atribuida o al
privilegio explícita y reiteradamente invocado por la defensa, que se funda, a
su vez, en la mencionada cláusula constitucional (art. 14, inc. 3º, ley 48);
que, por lo demás, en la interposición del recurso se han cumplido las
exigencias del art. 15 de la misma ley, el recurso extraordinario es procedente,
y así se declara.
Que
en cuanto al fondo del asunto, de las constancias de autos resulta que el doctor
Ricardo A. Balbín fue suspendido en sus funciones de diputado nacional, en sesión
de la Cámara de Diputados de la Nación, el 29 de setiembre de 1949, según
constancia del Diario de Sesiones respectivo, p. 4296 in fine.
Que
la defensa sostiene que el allanamiento del fuero parlamentario, resuelto por la
Cámara de Diputados, sólo debe aplicarse al juzgamiento del sumario
determinado que provocó la medida; en otros términos, que en el supuesto de
existir otros sumarios incoados contra el mismo legislador -como en el caso de
autos- se requiere, según los recurrentes, un número igual de pronunciamientos
legislativos previos, pues la falta de éstos impide la sustanciación de los
procesos promovidos o que puedan promoverse.
Que
ha de tenerse presente, para el examen del punto sometido a la decisión de esta
Corte, una primera y fundamental circunstancia, vinculada con el principio de la
separación y función propia de los poderes del Estado. En este sentido, si
bien es indudable la trascendental importancia que reviste el fuero
parlamentario, como garantía del libre ejercicio de la función legislativa, no
lo es menos, dentro de la armonía funcional de los poderes, que alcanza igual
jerarquía el libre ejercicio de la función judicial, como garantía de sus
decisiones, sobre todo cuando una rama legislativa, al entregar a la justicia la
valoración de la conducta de uno de sus miembros imputado de delito, y al que
ha privado de sus fueros, permite a los jueces cumplir, sin reatos incompatibles
con su elevada misión, el delicadísimo deber de aplicar las leyes que el
propio Parlamento sancionó para la preservación del cuerpo social que
representa, o para resguardo de la vida, honor y patrimonio de sus integrantes,
afectados o vulnerados.
Que
el principio rector que se enuncia, inspirado en la división de los poderes del
Estado, aparece confirmado por la índole de la decisión legislativa, que
suspende en sus funciones a uno de los miembros de la Cámara, por aparecer
sumariado. El pronunciamiento del desafuero carece de toda relevancia en la
ulterior decisión judicial que ha de recaer en la causa, lo que revela inequívocamente
que la medida legislativa reviste un evidente e inconfundible carácter político,
como lo tiene también el examen de los motivos en que se apoya, pues debe
limitarse a apreciar la seriedad de la imputación -en cuanto ella pudiera
constituir una maniobra tendiente a afectar la integridad del cuerpo o a trabar
la función legislativa-, “sin inmiscuirse en declaraciones de carácter
judicial ni tampoco en la interpretación de disposiciones vigentes. en materia
penal, pues esta tarea corresponde ala justicia. y toda intromisión extraña
sería contraria a las bases fundamentales de nuestro régimen gubernativo, que
no admite la posibilidad de que se confundan, por ningún concepto, las
funciones independientes que corresponden a los diversos poderes organizados por
la Constitución. La decisión se apoya, así, en motivos o razones de interés
general, de moralidad o de conveniencia pública, que justifican la suspensión
del privilegio y aconsejan someter al legislador acusado a la acción tutelar y
reparadora de la justicia” (Diario le Sesiones, Diputados, 1903, t. 11, p.
121). Basta, pues, para decidir el desafuero, la apreciación política de la
conducta del legislador, realizada por la Cámara a que pertenece con motivo de
un sumario, pero actuando como juez natural, también político, de los
derechos, títulos y privilegios de sus miembros.
Que
fijada la naturaleza de la decisión legislativa corresponde añadir, para
determinar su alcance, conforme al precepto del art. 63 de la Const. Nacional,
que éste era único en el mundo al tiempo de su incorporación, por primera
vez, a la Constitución de 1819, adaptándoselo después, en principio, en
diversas Constituciones americanas. Se presenta así como un precepto de factura
propia, o casi original, que no responde a ensayo organizador anterior alguno, y
no se aproxima siquiera al modelo norteamericano de la Carta de 1853, con el que
tantas veces se ha querido encontrar similitud para la aplicación de la
jurisprudencia. La diferencia indudable entre ambos cuerpos constitucionales se
destacó en Fallos, 54:46, al afirmarse que “La Constitución argentina se
separó de su modelo por razones peculiares a nuestra propia sociabilidad y
motivos de alta política”. En consecuencia, las consideraciones que se
formulen, fundadas en otros antecedentes históricos, o en preceptos diferentes,
nacionales o extranjeros, vinculados a los fueros parlamentarios, resultan
inoperantes para desentrañar el verdadero alcance del texto del art. 63, cuyas
características esenciales se dejan consignadas.
Que
salvada la independencia del Poder Legislativo, y asegurada la garantía de su
integridad y funcionamiento, mediante la necesidad de la decisión de una de sus
Cámaras, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes,
“suspendiendo en sus funciones al acusado”, que lo despoja de sus
inmunidades, lo excluye de su seno, le veda el ejercicio del cargo, lo priva de
las remuneraciones y de cualquiera otra prerrogativa o garantía inherente a la
función, que no puede desempeñar si no media un nuevo pronunciamiento que lo
rehabilite, reincorporándolo, es evidente que durante el tiempo de la 'suspensión',
los actos del legislador se rigen en sí, y en sus consecuencias, por el
principio de la igualdad de todos los habitantes ante la ley (art. 28, C.N.).
Que
si en la apreciación de los actos del legislador suspendido cupiese una
discriminación entre el delito que fue materia del sumario determinante de la
privación del fuero, y los demás delitos que ejecutara, se crearía un
estatuto jurídico particular, irritante para el principio de igualdad
enunciado, a todas luces injustificable, y que no se encuentra autorizado por
cuerpo legal, antecedente jurisprudencial ni interpretación doctrinaria alguna.
La separación efectiva, autorizada y dispuesta por el cuerpo legislativo en
atención a que éste considera que el orden público prevalece sobre la función
legislativa, y reconoce que los jueces son libres de defenderle o restaurarle,
es el verdadero alcance que debe atribuirse a la suspensión de los fueros.
Que,
además, el límite que se pretende atribuir a la 'suspensión en las
funciones', es decir, para un delito determinado y concreto, exclusivamente,
trabaría la investigación y esclarecimiento de delitos conexos con aquel que
sirvió de base a la iniciación de las actuaciones preliminares al momento en
que la Cámara se pronunció, e igualmente podría llegar a entorpecer la acción
de los jueces, en cuanto a las competencias derivadas de aquellos hechos, y aun
dificultar el cabal pronunciamiento judicial, en orden a la justa calificación
legal de una compleja figura delictiva.
Que
el límite alegado, por otra parte, no resulta del texto del art. 63 ni de los términos
en que fue proclamada la medida, en el sub iudice, por el presidente de la Cámara
de Diputados, registrados en la p. 4396 del Diario de Sesiones, donde se
consigna: “Quedan allanados los fueros del señor diputado por Buenos Aires,
doctor Ricardo Balbín”, sin otras condiciones ni limitaciones.
Que,
por fin, la suspensión en las funciones no importa una descalificación que
convierta al legislador en persona indigna de recobrar sus fueros
parlamentarios, pues no es la iniciación de uno o más procesos, ni el arresto,
lo que determina tal calidad, sino la condena, cuando ella reviste esos
caracteres; tampoco entraña la suspensión un prejuzgamiento acerca de la
inocencia o culpabilidad del legislador encausado, porque ello es extraño, como
se ha dicho, a la función legislativa que se examina y, finalmente, no anticipa
juicio sobre la procedencia del procesamiento. La suspensión, pues, es una
medida que se adopta en resguardo del prestigio del cuerpo, que no puede admitir
en su seno a un miembro sospechado de la comisión de actos delictuosos, y esta
medida no habrá de tender a obstaculizar la más amplia acción de la justicia,
que lo segregará definitivamente o lo devolverá al cuerpo, con la declaración
de honor que corresponda, sin nuevas interferencias o requisitos que en nada
rozarían la firme e irrevocable decisión ya adoptada por la Cámara, al
entregarlo a los jueces.
En
su mérito, habiendo dictaminado el Procurador General, se confirma la sentencia
apelada, en cuanto ha podido ser materia del recurso. Notifíquese y devuélvase
al tribunal de procedencia". Luis R. LONGHI - RODOLFO G. VALENZUELA -
FELIPE S. PÉREZ - ATILIO PESSAGNO - Tomás D. CASARES (según su voto).
Disidencia
de fundamentos del doctor Casares: "Considerando:
1)
Que el fuero parlamentario es una garantía del libre ejercicio de la función
legislativa. Pero si este libre ejercicio es indispensable para el recto orden
de la vida institucional, no es menos esencial en ella el libre ejercicio de la
función judicial. La necesidad que el Parlamento tiene de la libertad de sus
miembros no ha de valorarse prescindiendo de considerar la necesidad que tiene
el cuerpo social que los jueces cumplan si reatos el deber de perseguir, del
modo que las leyes dispongan, la infracción de ellas. Por eso cuando se trata
de la condición de un legislador privado de sus fueros frente a la actuación
de la justicia a su respecto, no se trata de un problema concerniente a la
libertad individual sino de una cuestión institucional. En la posibilidad de
ser sometido a la acción de la justicia hay todo lo contrario de un riesgo para
la libertad individual rectamente entendida, puesto que nadie está expuesto a
ser procesado ni menos aún privado de libertad con motivo del proceso, cuando
se lo proponga cualquier pretensión arbitraria, sino cuando lo disponga un juez
ante cuya conciencia no puede dejar de estar presente nunca que bajo su custodia
hállase tanto la integridad del orden establecido por las leyes, cuanto el
honor y la libertad de quienes sean acusados de violarlas.
2)
Que todo pronunciamiento de una Cámara del Congreso respecto al desafuero que
de uno de sus miembros pida un juez impone la previa consideración confrontada
de los dos intereses institucionales en juego: el de la integridad de la
respectiva Cámara y el de la libre actuación de la justicia. Acordar el
desafuero importa consentir la desintegración del cuerpo que lo acuerda en razón
de que, desde el punto de vista de lo que es preferentemente requerido por el
orden público, se le reconoce prevalencia a la libre actuación judicial.
3)
Que el reconocimiento de esta prevalencia se hace, por imperativo de la
Constitución, 'previo examen del sumario', esto es, de las actuaciones a raíz
de las cuales el juez ha decidido el procesamiento. Lo que quiere decir que el
examen del sumario no ha de dar sólo pretexto u ocasión sino razón y
fundamento al desafuero.
4)
Que no obstante se debe referir de algún modo ese examen a la causa del
procesamiento, pues debe recaer sobre el 'mérito' del sumario, no puede
consistir en nada parecido a una anticipación del juicio judicial, como se
explicará más adelante, ni tampoco a una revisión de la procedencia del
enjuiciamiento dispuesto por el juez, lo cual importaría allanamiento de la
función propia y privativa de la justicia. A esta altura del examen de la
cuestión importa especialmente la última de las observaciones precedentes,
pues con ella queda establecido que la relación del desafuero con el examen del
sumario no es meramente extrínseca, ajena por completo a la causa misma del
proceso, ni concerniente a la seriedad con que se lo haya promovido.
5)
Que de la relación en que lo decidido por la Cámara está con el examen del
sumario que la misma debió hacer, y de que el desafuero no comporta la separación
del legislador (art. 59) sino su suspensión en las funciones (art. 63, parte última)
(actual
art. 70) síguese que la privación de las
inmunidades no es ilimitada. Considerarla ilimitada implica admitir la
posibilidad de que la suspensión se prolongue con motivo de procesos que, de
haber tenido el cuerpo posibilidad de examinar la causa determinante de ellos,
hubiese considerado improcedente el desafuero, esto es, su propia desintegración.
Lo que quiere decir que este modo de interpretar el alcance de la privación de
inmunidades se desentiende de que la razón de ser de esta última proviene del
examen del sumario que la Cámara debió hacer al decidirla.
6)
Que de la suspensión a que se acaba de aludir (art. 63, parte última, de la
Constitución) no se sigue consecuencia ninguna en orden al desafuero. Las
consecuencias de ella sólo conciernen a la relación del legislador suspendido
con el cuerpo de que es miembro. El desafuero produce la suspensión, y por lo
mismo esta última, como consecuencia que es del primero, no puede tener sobre
él ninguna influencia.
7)
Que si bien no es ilimitado, tampoco se ha de considerar al desafuero como
'exclusivamente' relativo al proceso para el cual se lo pidió y en vista del
cual fue decidido. Atribuirle ese restringido alcance en razón, precisamente,
de que se lo decidió 'previo examen del sumario', esto es, en atención a una
determinada acusación y a determinadas constancias relativas a ella, importa
desnaturalizar radicalmente el sentido de dicho examen convirtiéndolo en una
cierta anticipación del juicio judicial por el juicio de la respectiva Cámara,
con lo cual el resguardo de los órganos legislativos resultaría obtenido
mediante una sustitución de la función propia de los órganos judiciales. Si
ello hubiera estado en el propósito del régimen constitucional en este punto,
no el desafuero sino el íntegro juzgamiento de la causa le habría sido
encomendado a la respectiva Cámara.
8)
Que para atribuir al requisito del examen en cuestión la consecuencia de que el
desafuero sólo posibilita el proceso tenido en vista cuando se lo acordó, habría
que interpretarlo como una apreciación anticipada, así fuera sólo presuntiva,
de la culpabilidad atribuida al legislador. Lo cual, sobre comportar, como quedó
dicho, invasión de lo que es privativo de la justicia, no podría hacerse sin
temeridad, pues lo que la Cámara tiene a su disposición es sólo un sumario
inconcluso. Cuando una Cámara del Congreso entiende deber hacer un juicio de
semejante alcance sobre uno de sus miembros el procedimiento es el de la
separación legislado en el art. 59 de la Constitución.
9)
Que los términos de la cuestión concluyen siendo los siguientes: del examen
del sumario proviene la razón por la cual la Cámara deniega o acuerda el
desafuero -de donde se sigue que este último no puede considerarse ilimitado en
sus efectos sino de algún modo vinculado con el procesamiento que se tuvo en
vista-; pero ese examen no puede referirse a la existencia o inexistencia de
presunciones de culpabilidad en las actuaciones examinadas -de donde se sigue
que el desafuero no puede considerarse 'exclusivamente' relativo al caso
particular tenido en vista-; luego el examen sólo ha podido tomar en
consideración la naturaleza o especie del delito imputado. En otras palabras,
el examen del sumario no puede proporcionar fundamento a la decisión -y se ha
explicado que 'debe' proporcionarla-, sino en razón de la clase de delito por
la cual se lo instruye. Sólo una consideración de esa especie puede ser hecha
por la Cámara con el debido fundamento, dados los elementos de juicio de que
dispone, y sin sustituirse a la justicia en ninguna medida. Y éste es
precisamente el juicio requerido para decidir a cuál de los dos intereses
institucionales en juego -el de la integridad del cuerpo o el de la libre
actuación judicial-, se ha de dar preferencia, vista la diversa significación
que tanto en el orden moral individual como en el orden social y en el político
tienen las diversas violaciones de la ley que ésta califica taxativamente como
delitos.
10)
Que está, pues, en la razón de ser del desafuero que mientras no se produzca
la reincorporación del legislador al cuerpo de que es miembro, posibilite todos
los enjuiciamientos determinados por delitos de la misma especie del que la Cámara
tuvo en vista al acordarlo, y no otros.
11)
Que a esta consecuencia no se oponen las palabras finales del artículo
constitucional examinado ('ponerlo -al legislador privado de los fueros- a
disposición del juez competente para su juzgamiento'). El sentido de ellas
corresponde al que tiene el precepto considerado en toda su integridad y que es
el que se ha explicado precedentemente. Es obvio que el legislador sea puesto a
disposición de 'un' juez puesto que el desafuero se refiere a 'un'
procesamiento y al pedido hecho por el juez que lo ha dispuesto. Pero sería no
sólo fundar la interpretación del todo en la letra de una cláusula de él a
pesar de que la interpretación se vuelve contra la que impone la consideración
del todo y no obstante tener la cláusula un obvio sentido congruente con la lógica
inteligencia del precepto integral, sino también hacer una interpretación,
aparentemente favorable a las atribuciones y privilegios de la Cámara, pero que
sacrificaría el real significado de la decisión de esta última al imponer
nuevos pronunciamientos en situaciones que reproducirían rigurosamente aquélla
en que la Cámara se halló cuando acordó el desafuero: acusación dirigida
contra el mismo miembro de ella y por el mismo delito; los dos únicos puntos
sobre los que pudo y debió recaer el examen en que su decisión originaria se
fundó.
12)
Que no hay, por fin, riesgo alguno de sustitución de la Cámara por el juez en
orden a la determinación del alcance del desafuero cuando se trate de procesos
que no sean el que la Cámara tuvo en vista, si el delito imputado es de la
misma especie, porque la determinación de las especies o clases de delitos es
taxativa en la leyes penales por lo cual no hay al respecto problemas de
interpretación ni posibilidad de inclusiones analógicas.
Por
tanto, habiendo dictaminado el Procurador General y puesto que se da en este
caso la condición indicada, se confirma la sentencia objeto del recurso en lo
que ha sido materia de él". Tomás D. Casares.
PREGUNTAS
Y NOTAS:
1.
- El art. 63 de la Const. Nacional sancionada en el año 1949 repite, casi en su
totalidad, el art. 62 de la Constitución histórica de 1853-1860, con el solo
agregado de que la mayoría requerida para suspender en sus funciones al
legislador será la de las dos terceras partes de sus miembros presentes.
2.
- Ante el nuevo sumario por desacato seguido contra el doctor Ricardo Balbín,
con motivo de un discurso que pronunciara el 10 de noviembre de 1949, en la
localidad de Adrogué, provincia de Buenos Aires, la defensa del legislador
planteó la nulidad del procedimiento. ¿Qué argumentos utilizó? ¿Qué
consideraciones previas formula el voto de la mayoría? En su consecuencia, ¿qué
rol asigna al Poder Judicial? Al cumplir con la delicada misión de aplicar las
leyes que el mismo Congreso sanciona -en el caso las normas sobre desacato-, ¿qué
interés preserva -en su propia opinión la Corte? ¿Entiende usted que esa
argumentación acerca de "preservar la vida, el honor y patrimonio de los
integrantes del cuerpo social" es aplicable al caso de autos? ¿Por qué?
¿Qué fundamentación da la mayoría para sostener que el principio rector de
la división de poderes se confirma con el desafuero? ¿Qué cualidades -para el
sistema republicano- le asigna al mismo? ¿Comparte esa opinión?
¿Cuál
es, para la Corte, el alcance de la decisión legislativa de suspender en sus
funciones al diputado Balbín? ¿Después de la mentada suspensión, ¿subsisten
los privilegios parlamentarios? Admitido el desafuero con efecto solamente para
el juzgamiento del delito que le dio origen ¿qué efecto nocivo se produciría,
a criterio de la Corte? ¿Podría afirmarse que, en este caso, los sucesivos
desafueros son procedentes? ¿Por qué? ¿Los siguientes desacatos son delitos
conexos?
3.-
En su disidencia de fundamentos, el doctor Casares comienza por formular
apreciaciones sobre la función del fuero parlamentario, así como sobre el
ejercicio de la función judicial. Se sostiene, en ese voto, que "en la
posibilidad de ser sometido a la acción de la justicia hay todo lo contrario a
un riesgo para la libertad individual rectamente entendida, puesto que nadie está
expuesto a ser procesado ni menos aún privado de libertad con motivo del
proceso, cuando se lo proponga cualquier pretensión arbitraria, sino cuando lo
disponga un juez ante cuya conciencia no puede dejar de estar presente nunca que
bajo su custodia hállase tanto la integridad del orden establecido por las
leyes, cuanto el honor y la libertad de quienes sean acusados de violarlas"
¿considera usted que esa garantía amparaba, efectivamente, al doctor Balbín?
4.
- Para el doctor Casares el desafuero no comporta la separación del legislador
de la Cámara sino solamente la suspensión en sus funciones. ¿Qué efecto
produce esta distinción frente al nuevo proceso contra el diputado? ¿Qué
corresponde analizar para resolver si es procedente o no, que la Cámara otorgue
o deniegue nuevos desafueros? Lea detenidamente el consid. 7 de este voto. ¿Qué
conclusión se deriva de él? ¿Le parece correcta la línea argumental seguida?
¿Por qué? ¿En qué difiere esta disidencia del voto de la mayoría? ¿Cuál
doctrina considera más favorable a la preservación de los fueros
parlamentarios del legislador y a los privilegios del Congreso?
5.
- Rechazada la nulidad intentada por el diputado radical. el Juez Federal de La
Plata, doctor Francisco Meneghazzi, ante quien se unificaron todas las causas
que por desacato se le instruían, condenó al doctor Balbín a cinco años de
prisión. El fiscal había solicitado doce años. La detención efectiva del
legislador se había producido el 12 de marzo de 1950 y cesó cuando el Poder
Ejecutivo, por decreto del 211/51 dictó el indulto alegando que -al no haberse
pronunciado aún la sentencia definitiva-, se generaba un retardo de justicia
que el presidente no podía tolerar. Aunque el indulto fue rechazado por el
beneficiario, la medida se hizo efectiva y Balbín recuperó la libertad.
6.
- En este caso vio usted actuar a los tres poderes del Estado. La acción final
del Ejecutivo -usando de la expresa facultad que le acuerda el actual art. 99,
inc. 5º, Const. Nacional- produjo un indulto antes de que se dictara la
sentencia definitiva.
Dado
que el indulto consiste en el perdón absoluto de la pena y difiere, en ese
sentido, de la amnistía que borra el delito y sus efectos, ¿considera que la
aplicación de esa medida al legislador procesado agraviaba alguna garantía
constitucional? Finalmente ¿diría que cada departamento del Estado actuó en
los límites de su competencia? En caso negativo, ¿cuáles hubieran sido las
conductas correctas?
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