Roberto O. Cacheiro Frías

Abogado - Profesor de la Facultad de Derecho

de la Universidad de Buenos Airea

           
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Privilegio e Inmunidades

 El 13 de octubre de 1949 se había promulgado la ley 13.569 que, entre otras modificaciones al Código Penal, agravaba las penas por desacato a la dignidad de los funcionarios públicos. Para entonces, la lucha política en el país ya asumía sus formas más agresivas. El partido oficialista invoca la necesidad de consolidar y profundizar las conquistas sociales y obreras, buscaba y obtenía el predominio en todos los ámbitos, incluido el Congreso Nacional, como consecuencia de las victorias electorales. Dejaba así, un espacio casi nulo a la oposición, que aprovechaba los resquicios de los actos partidarios para criticar duramente al gobierno. En ese contexto y antes de la sanción de la mencionada ley, el diputado nacional Ricardo Balbín, fogoso orador y presidente del bloque de diputados radicales, fue sumariado por el delito de desacato a la persona del presidente de la Nación, General Perón. Como consecuencia de ello, el 29 de setiembre de 1949, la Cámara de Diputados suspendió al acusado en sus funciones legislativas, para ponerlo a  disposición del juez interviniente.

En su nueva situación, Balbín prosiguió activamente con la actividad político partidaria y, a causa y por el tono de los discursos que pronunciaba, se le sustanciaron nuevos procesos por desacato, aunque por algún tiempo siguió en libertad.

Uno de esos procesos -posterior al pronunciamiento de la Cámara de Diputados que lo suspendía en sus funciones de legislador- dio origen a este caso, donde el legislador planteó la nulidad de los procedimientos. En primera y segunda instancia fue rechazada su alegación.

 

                                                                BALBIN

                                     CSJN, Fallos, 217:122; LL, 59-165; JA, 1950-A-616

FALLO DE LA CORTE SUPREMA

Buenos Aires, junio 26 de 1950. "Considerando: Que habiéndose cuestionado en autos la aplicación de una cláusula constitucional -art. 63- (actual art. 70), y el pronunciamiento recaído fue contrario a la inteligencia atribuida o al privilegio explícita y reiteradamente invocado por la defensa, que se funda, a su vez, en la mencionada cláusula constitucional (art. 14, inc. 3º, ley 48); que, por lo demás, en la interposición del recurso se han cumplido las exigencias del art. 15 de la misma ley, el recurso extraordinario es procedente, y así se declara.

Que en cuanto al fondo del asunto, de las constancias de autos resulta que el doctor Ricardo A. Balbín fue suspendido en sus funciones de diputado nacional, en sesión de la Cámara de Diputados de la Nación, el 29 de setiembre de 1949, según constancia del Diario de Sesiones respectivo, p. 4296 in fine.

Que la defensa sostiene que el allanamiento del fuero parlamentario, resuelto por la Cámara de Diputados, sólo debe aplicarse al juzgamiento del sumario determinado que provocó la medida; en otros términos, que en el supuesto de existir otros sumarios incoados contra el mismo legislador -como en el caso de autos- se requiere, según los recurrentes, un número igual de pronunciamientos legislativos previos, pues la falta de éstos impide la sustanciación de los procesos promovidos o que puedan promoverse.

Que ha de tenerse presente, para el examen del punto sometido a la decisión de esta Corte, una primera y fundamental circunstancia, vinculada con el principio de la separación y función propia de los poderes del Estado. En este sentido, si bien es indudable la trascendental importancia que reviste el fuero parlamentario, como garantía del libre ejercicio de la función legislativa, no lo es menos, dentro de la armonía funcional de los poderes, que alcanza igual jerarquía el libre ejercicio de la función judicial, como garantía de sus decisiones, sobre todo cuando una rama legislativa, al entregar a la justicia la valoración de la conducta de uno de sus miembros imputado de delito, y al que ha privado de sus fueros, permite a los jueces cumplir, sin reatos incompatibles con su elevada misión, el delicadísimo deber de aplicar las leyes que el propio Parlamento sancionó para la preservación del cuerpo social que representa, o para resguardo de la vida, honor y patrimonio de sus integrantes, afectados o vulnerados.

Que el principio rector que se enuncia, inspirado en la división de los poderes del Estado, aparece confirmado por la índole de la decisión legislativa, que suspende en sus funciones a uno de los miembros de la Cámara, por aparecer sumariado. El pronunciamiento del desafuero carece de toda relevancia en la ulterior decisión judicial que ha de recaer en la causa, lo que revela inequívocamente que la medida legislativa reviste un evidente e inconfundible carácter político, como lo tiene también el examen de los motivos en que se apoya, pues debe limitarse a apreciar la seriedad de la imputación -en cuanto ella pudiera constituir una maniobra tendiente a afectar la integridad del cuerpo o a trabar la función legislativa-, “sin inmiscuirse en declaraciones de carácter judicial ni tampoco en la interpretación de disposiciones vigentes. en materia penal, pues esta tarea corresponde ala justicia. y toda intromisión extraña sería contraria a las bases fundamentales de nuestro régimen gubernativo, que no admite la posibilidad de que se confundan, por ningún concepto, las funciones independientes que corresponden a los diversos poderes organizados por la Constitución. La decisión se apoya, así, en motivos o razones de interés general, de moralidad o de conveniencia pública, que justifican la suspensión del privilegio y aconsejan someter al legislador acusado a la acción tutelar y reparadora de la justicia” (Diario le Sesiones, Diputados, 1903, t. 11, p. 121). Basta, pues, para decidir el desafuero, la apreciación política de la conducta del legislador, realizada por la Cámara a que pertenece con motivo de un sumario, pero actuando como juez natural, también político, de los derechos, títulos y privilegios de sus miembros.

Que fijada la naturaleza de la decisión legislativa corresponde añadir, para determinar su alcance, conforme al precepto del art. 63 de la Const. Nacional, que éste era único en el mundo al tiempo de su incorporación, por primera vez, a la Constitución de 1819, adaptándoselo después, en principio, en diversas Constituciones americanas. Se presenta así como un precepto de factura propia, o casi original, que no responde a ensayo organizador anterior alguno, y no se aproxima siquiera al modelo norteamericano de la Carta de 1853, con el que tantas veces se ha querido encontrar similitud para la aplicación de la jurisprudencia. La diferencia indudable entre ambos cuerpos constitucionales se destacó en Fallos, 54:46, al afirmarse que “La Constitución argentina se separó de su modelo por razones peculiares a nuestra propia sociabilidad y motivos de alta política”. En consecuencia, las consideraciones que se formulen, fundadas en otros antecedentes históricos, o en preceptos diferentes, nacionales o extranjeros, vinculados a los fueros parlamentarios, resultan inoperantes para desentrañar el verdadero alcance del texto del art. 63, cuyas características esenciales se dejan consignadas.

Que salvada la independencia del Poder Legislativo, y asegurada la garantía de su integridad y funcionamiento, mediante la necesidad de la decisión de una de sus Cámaras, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, “suspendiendo en sus funciones al acusado”, que lo despoja de sus inmunidades, lo excluye de su seno, le veda el ejercicio del cargo, lo priva de las remuneraciones y de cualquiera otra prerrogativa o garantía inherente a la función, que no puede desempeñar si no media un nuevo pronunciamiento que lo rehabilite, reincorporándolo, es evidente que durante el tiempo de la 'suspensión', los actos del legislador se rigen en sí, y en sus consecuencias, por el principio de la igualdad de todos los habitantes ante la ley (art. 28, C.N.).

Que si en la apreciación de los actos del legislador suspendido cupiese una discriminación entre el delito que fue materia del sumario determinante de la privación del fuero, y los demás delitos que ejecutara, se crearía un estatuto jurídico particular, irritante para el principio de igualdad enunciado, a todas luces injustificable, y que no se encuentra autorizado por cuerpo legal, antecedente jurisprudencial ni interpretación doctrinaria alguna. La separación efectiva, autorizada y dispuesta por el cuerpo legislativo en atención a que éste considera que el orden público prevalece sobre la función legislativa, y reconoce que los jueces son libres de defenderle o restaurarle, es el verdadero alcance que debe atribuirse a la suspensión de los fueros.

Que, además, el límite que se pretende atribuir a la 'suspensión en las funciones', es decir, para un delito determinado y concreto, exclusivamente, trabaría la investigación y esclarecimiento de delitos conexos con aquel que sirvió de base a la iniciación de las actuaciones preliminares al momento en que la Cámara se pronunció, e igualmente podría llegar a entorpecer la acción de los jueces, en cuanto a las competencias derivadas de aquellos hechos, y aun dificultar el cabal pronunciamiento judicial, en orden a la justa calificación legal de una compleja figura delictiva.

Que el límite alegado, por otra parte, no resulta del texto del art. 63 ni de los términos en que fue proclamada la medida, en el sub iudice, por el presidente de la Cámara de Diputados, registrados en la p. 4396 del Diario de Sesiones, donde se consigna: “Quedan allanados los fueros del señor diputado por Buenos Aires, doctor Ricardo Balbín”, sin otras condiciones ni limitaciones.

Que, por fin, la suspensión en las funciones no importa una descalificación que convierta al legislador en persona indigna de recobrar sus fueros parlamentarios, pues no es la iniciación de uno o más procesos, ni el arresto, lo que determina tal calidad, sino la condena, cuando ella reviste esos caracteres; tampoco entraña la suspensión un prejuzgamiento acerca de la inocencia o culpabilidad del legislador encausado, porque ello es extraño, como se ha dicho, a la función legislativa que se examina y, finalmente, no anticipa juicio sobre la procedencia del procesamiento. La suspensión, pues, es una medida que se adopta en resguardo del prestigio del cuerpo, que no puede admitir en su seno a un miembro sospechado de la comisión de actos delictuosos, y esta medida no habrá de tender a obstaculizar la más amplia acción de la justicia, que lo segregará definitivamente o lo devolverá al cuerpo, con la declaración de honor que corresponda, sin nuevas interferencias o requisitos que en nada rozarían la firme e irrevocable decisión ya adoptada por la Cámara, al entregarlo a los jueces.

En su mérito, habiendo dictaminado el Procurador General, se confirma la sentencia apelada, en cuanto ha podido ser materia del recurso. Notifíquese y devuélvase al tribunal de procedencia". Luis R. LONGHI - RODOLFO G. VALENZUELA - FELIPE S. PÉREZ - ATILIO PESSAGNO - Tomás D. CASARES (según su voto).

Disidencia de fundamentos del doctor Casares: "Considerando:

1) Que el fuero parlamentario es una garantía del libre ejercicio de la función legislativa. Pero si este libre ejercicio es indispensable para el recto orden de la vida institucional, no es menos esencial en ella el libre ejercicio de la función judicial. La necesidad que el Parlamento tiene de la libertad de sus miembros no ha de valorarse prescindiendo de considerar la necesidad que tiene el cuerpo social que los jueces cumplan si reatos el deber de perseguir, del modo que las leyes dispongan, la infracción de ellas. Por eso cuando se trata de la condición de un legislador privado de sus fueros frente a la actuación de la justicia a su respecto, no se trata de un problema concerniente a la libertad individual sino de una cuestión institucional. En la posibilidad de ser sometido a la acción de la justicia hay todo lo contrario de un riesgo para la libertad individual rectamente entendida, puesto que nadie está expuesto a ser procesado ni menos aún privado de libertad con motivo del proceso, cuando se lo proponga cualquier pretensión arbitraria, sino cuando lo disponga un juez ante cuya conciencia no puede dejar de estar presente nunca que bajo su custodia hállase tanto la integridad del orden establecido por las leyes, cuanto el honor y la libertad de quienes sean acusados de violarlas.

2) Que todo pronunciamiento de una Cámara del Congreso respecto al desafuero que de uno de sus miembros pida un juez impone la previa consideración confrontada de los dos intereses institucionales en juego: el de la integridad de la respectiva Cámara y el de la libre actuación de la justicia. Acordar el desafuero importa consentir la desintegración del cuerpo que lo acuerda en razón de que, desde el punto de vista de lo que es preferentemente requerido por el orden público, se le reconoce prevalencia a la libre actuación judicial.

3) Que el reconocimiento de esta prevalencia se hace, por imperativo de la Constitución, 'previo examen del sumario', esto es, de las actuaciones a raíz de las cuales el juez ha decidido el procesamiento. Lo que quiere decir que el examen del sumario no ha de dar sólo pretexto u ocasión sino razón y fundamento al desafuero.

4) Que no obstante se debe referir de algún modo ese examen a la causa del procesamiento, pues debe recaer sobre el 'mérito' del sumario, no puede consistir en nada parecido a una anticipación del juicio judicial, como se explicará más adelante, ni tampoco a una revisión de la procedencia del enjuiciamiento dispuesto por el juez, lo cual importaría allanamiento de la función propia y privativa de la justicia. A esta altura del examen de la cuestión importa especialmente la última de las observaciones precedentes, pues con ella queda establecido que la relación del desafuero con el examen del sumario no es meramente extrínseca, ajena por completo a la causa misma del proceso, ni concerniente a la seriedad con que se lo haya promovido.

5) Que de la relación en que lo decidido por la Cámara está con el examen del sumario que la misma debió hacer, y de que el desafuero no comporta la separación del legislador (art. 59) sino su suspensión en las funciones (art. 63, parte última) (actual art. 70) síguese que la privación de las inmunidades no es ilimitada. Considerarla ilimitada implica admitir la posibilidad de que la suspensión se prolongue con motivo de procesos que, de haber tenido el cuerpo posibilidad de examinar la causa determinante de ellos, hubiese considerado improcedente el desafuero, esto es, su propia desintegración. Lo que quiere decir que este modo de interpretar el alcance de la privación de inmunidades se desentiende de que la razón de ser de esta última proviene del examen del sumario que la Cámara debió hacer al decidirla.

6) Que de la suspensión a que se acaba de aludir (art. 63, parte última, de la Constitución) no se sigue consecuencia ninguna en orden al desafuero. Las consecuencias de ella sólo conciernen a la relación del legislador suspendido con el cuerpo de que es miembro. El desafuero produce la suspensión, y por lo mismo esta última, como consecuencia que es del primero, no puede tener sobre él ninguna influencia.

7) Que si bien no es ilimitado, tampoco se ha de considerar al desafuero como 'exclusivamente' relativo al proceso para el cual se lo pidió y en vista del cual fue decidido. Atribuirle ese restringido alcance en razón, precisamente, de que se lo decidió 'previo examen del sumario', esto es, en atención a una determinada acusación y a determinadas constancias relativas a ella, importa desnaturalizar radicalmente el sentido de dicho examen convirtiéndolo en una cierta anticipación del juicio judicial por el juicio de la respectiva Cámara, con lo cual el resguardo de los órganos legislativos resultaría obtenido mediante una sustitución de la función propia de los órganos judiciales. Si ello hubiera estado en el propósito del régimen constitucional en este punto, no el desafuero sino el íntegro juzgamiento de la causa le habría sido encomendado a la respectiva Cámara.

8) Que para atribuir al requisito del examen en cuestión la consecuencia de que el desafuero sólo posibilita el proceso tenido en vista cuando se lo acordó, habría que interpretarlo como una apreciación anticipada, así fuera sólo presuntiva, de la culpabilidad atribuida al legislador. Lo cual, sobre comportar, como quedó dicho, invasión de lo que es privativo de la justicia, no podría hacerse sin temeridad, pues lo que la Cámara tiene a su disposición es sólo un sumario inconcluso. Cuando una Cámara del Congreso entiende deber hacer un juicio de semejante alcance sobre uno de sus miembros el procedimiento es el de la separación legislado en el art. 59 de la Constitución.

9) Que los términos de la cuestión concluyen siendo los siguientes: del examen del sumario proviene la razón por la cual la Cámara deniega o acuerda el desafuero -de donde se sigue que este último no puede considerarse ilimitado en sus efectos sino de algún modo vinculado con el procesamiento que se tuvo en vista-; pero ese examen no puede referirse a la existencia o inexistencia de presunciones de culpabilidad en las actuaciones examinadas -de donde se sigue que el desafuero no puede considerarse 'exclusivamente' relativo al caso particular tenido en vista-; luego el examen sólo ha podido tomar en consideración la naturaleza o especie del delito imputado. En otras palabras, el examen del sumario no puede proporcionar fundamento a la decisión -y se ha explicado que 'debe' proporcionarla-, sino en razón de la clase de delito por la cual se lo instruye. Sólo una consideración de esa especie puede ser hecha por la Cámara con el debido fundamento, dados los elementos de juicio de que dispone, y sin sustituirse a la justicia en ninguna medida. Y éste es precisamente el juicio requerido para decidir a cuál de los dos intereses institucionales en juego -el de la integridad del cuerpo o el de la libre actuación judicial-, se ha de dar preferencia, vista la diversa significación que tanto en el orden moral individual como en el orden social y en el político tienen las diversas violaciones de la ley que ésta califica taxativamente como delitos.

10) Que está, pues, en la razón de ser del desafuero que mientras no se produzca la reincorporación del legislador al cuerpo de que es miembro, posibilite todos los enjuiciamientos determinados por delitos de la misma especie del que la Cámara tuvo en vista al acordarlo, y no otros.

11) Que a esta consecuencia no se oponen las palabras finales del artículo constitucional examinado ('ponerlo -al legislador privado de los fueros- a disposición del juez competente para su juzgamiento'). El sentido de ellas corresponde al que tiene el precepto considerado en toda su integridad y que es el que se ha explicado precedentemente. Es obvio que el legislador sea puesto a disposición de 'un' juez puesto que el desafuero se refiere a 'un' procesamiento y al pedido hecho por el juez que lo ha dispuesto. Pero sería no sólo fundar la interpretación del todo en la letra de una cláusula de él a pesar de que la interpretación se vuelve contra la que impone la consideración del todo y no obstante tener la cláusula un obvio sentido congruente con la lógica inteligencia del precepto integral, sino también hacer una interpretación, aparentemente favorable a las atribuciones y privilegios de la Cámara, pero que sacrificaría el real significado de la decisión de esta última al imponer nuevos pronunciamientos en situaciones que reproducirían rigurosamente aquélla en que la Cámara se halló cuando acordó el desafuero: acusación dirigida contra el mismo miembro de ella y por el mismo delito; los dos únicos puntos sobre los que pudo y debió recaer el examen en que su decisión originaria se fundó.

12) Que no hay, por fin, riesgo alguno de sustitución de la Cámara por el juez en orden a la determinación del alcance del desafuero cuando se trate de procesos que no sean el que la Cámara tuvo en vista, si el delito imputado es de la misma especie, porque la determinación de las especies o clases de delitos es taxativa en la leyes penales por lo cual no hay al respecto problemas de interpretación ni posibilidad de inclusiones analógicas.

Por tanto, habiendo dictaminado el Procurador General y puesto que se da en este caso la condición indicada, se confirma la sentencia objeto del recurso en lo que ha sido materia de él". Tomás D. Casares.

 

PREGUNTAS Y NOTAS:

1. - El art. 63 de la Const. Nacional sancionada en el año 1949 repite, casi en su totalidad, el art. 62 de la Constitución histórica de 1853-1860, con el solo agregado de que la mayoría requerida para suspender en sus funciones al legislador será la de las dos terceras partes de sus miembros presentes.

2. - Ante el nuevo sumario por desacato seguido contra el doctor Ricardo Balbín, con motivo de un discurso que pronunciara el 10 de noviembre de 1949, en la localidad de Adrogué, provincia de Buenos Aires, la defensa del legislador planteó la nulidad del procedimiento. ¿Qué argumentos utilizó? ¿Qué consideraciones previas formula el voto de la mayoría? En su consecuencia, ¿qué rol asigna al Poder Judicial? Al cumplir con la delicada misión de aplicar las leyes que el mismo Congreso sanciona -en el caso las normas sobre desacato-, ¿qué interés preserva -en su propia opinión la Corte? ¿Entiende usted que esa argumentación acerca de "preservar la vida, el honor y patrimonio de los integrantes del cuerpo social" es aplicable al caso de autos? ¿Por qué? ¿Qué fundamentación da la mayoría para sostener que el principio rector de la división de poderes se confirma con el desafuero? ¿Qué cualidades -para el sistema republicano- le asigna al mismo? ¿Comparte esa opinión?

¿Cuál es, para la Corte, el alcance de la decisión legislativa de suspender en sus funciones al diputado Balbín? ¿Después de la mentada suspensión, ¿subsisten los privilegios parlamentarios? Admitido el desafuero con efecto solamente para el juzgamiento del delito que le dio origen ¿qué efecto nocivo se produciría, a criterio de la Corte? ¿Podría afirmarse que, en este caso, los sucesivos desafueros son procedentes? ¿Por qué? ¿Los siguientes desacatos son delitos conexos?

3.- En su disidencia de fundamentos, el doctor Casares comienza por formular apreciaciones sobre la función del fuero parlamentario, así como sobre el ejercicio de la función judicial. Se sostiene, en ese voto, que "en la posibilidad de ser sometido a la acción de la justicia hay todo lo contrario a un riesgo para la libertad individual rectamente entendida, puesto que nadie está expuesto a ser procesado ni menos aún privado de libertad con motivo del proceso, cuando se lo proponga cualquier pretensión arbitraria, sino cuando lo disponga un juez ante cuya conciencia no puede dejar de estar presente nunca que bajo su custodia hállase tanto la integridad del orden establecido por las leyes, cuanto el honor y la libertad de quienes sean acusados de violarlas" ¿considera usted que esa garantía amparaba, efectivamente, al doctor Balbín?

4. - Para el doctor Casares el desafuero no comporta la separación del legislador de la Cámara sino solamente la suspensión en sus funciones. ¿Qué efecto produce esta distinción frente al nuevo proceso contra el diputado? ¿Qué corresponde analizar para resolver si es procedente o no, que la Cámara otorgue o deniegue nuevos desafueros? Lea detenidamente el consid. 7 de este voto. ¿Qué conclusión se deriva de él? ¿Le parece correcta la línea argumental seguida? ¿Por qué? ¿En qué difiere esta disidencia del voto de la mayoría? ¿Cuál doctrina considera más favorable a la preservación de los fueros parlamentarios del legislador y a los privilegios del Congreso?

5. - Rechazada la nulidad intentada por el diputado radical. el Juez Federal de La Plata, doctor Francisco Meneghazzi, ante quien se unificaron todas las causas que por desacato se le instruían, condenó al doctor Balbín a cinco años de prisión. El fiscal había solicitado doce años. La detención efectiva del legislador se había producido el 12 de marzo de 1950 y cesó cuando el Poder Ejecutivo, por decreto del 211/51 dictó el indulto alegando que -al no haberse pronunciado aún la sentencia definitiva-, se generaba un retardo de justicia que el presidente no podía tolerar. Aunque el indulto fue rechazado por el beneficiario, la medida se hizo efectiva y Balbín recuperó la libertad.

6. - En este caso vio usted actuar a los tres poderes del Estado. La acción final del Ejecutivo -usando de la expresa facultad que le acuerda el actual art. 99, inc. 5º, Const. Nacional- produjo un indulto antes de que se dictara la sentencia definitiva.

Dado que el indulto consiste en el perdón absoluto de la pena y difiere, en ese sentido, de la amnistía que borra el delito y sus efectos, ¿considera que la aplicación de esa medida al legislador procesado agraviaba alguna garantía constitucional? Finalmente ¿diría que cada departamento del Estado actuó en los límites de su competencia? En caso negativo, ¿cuáles hubieran sido las conductas correctas?

 

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Roberto O. Cacheiro Frías. Abogado UBA - Profesor de la Facultad de Derecho de la UBA - Presidente del Centro Ibero-Americano de Estudios Internacionales e Interdisciplinarios - Secretario de la Sección de Relaciones Internacionales de la Asociación Argentina de Derecho Internacional - Miembro del Tribunal de Disciplina del Partido Demócrata Cristiano de Capital Federal.